Memahami Kondisi dan Alasan Penerbitan Perppu Cipta Kerja

JAKARTA, REQnews - Penerbitan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang No. 2 Tahun 2022 (Perppu Cipta Kerja) yang dikeluarkan oleh Presiden RI pada tanggal 30 Desember 2022 lalu masih menuai kritik.

Bagi kalangan yang mendukung, Perppu yang diterbitkan Presiden dapat dipandang sebagai kado akhir tahun dari Presiden untuk menciptakan kepastian hukum terhadap UU Cipta Kerja di tengah situasi ekonomi yang sedang tidak menentu bahkan mengkhawatirkan. 

Sementara pihak yang kontra terhadap Perppu, tentunya mereka kaget memandang Perppu hadir begitu cepat disaat Mahkamah Konstitusi dalam Putusan No. 91/PUU-XVIII/2020 memerintahkan kepada Pemerintah untuk melakukan perbaikan UU Cipta Kerja dalam jangka waktu paling lama 2 tahun sejak putusan diucapkan tanggal 25 November 2021.

Kilas balik Putusan MK

Dalam Putusan 91 PUU 2020, MK pada intinya mengeluarkan amar putusan antara lain:

(i) menyatakan pembentukan UU Cipta Kerja tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang tidak dimaknai “tidak dilakukan perbaikan dalam waktu 2 tahun sejak putusan diucapkan” (amar ketiga); 

(ii) menyatakan UU Cipta Kerja tetap berlaku sampai dengan dilakukan perbaikan sesuai jangka waktu yang ditentukan (amar keempat); dan 

(iii) memerintahkan kepada pembentuk undang-undang untuk melakukan perbaikan dalam jangka waktu paling lama 2 tahun sejak putusan diucapkan (amar kelima).

Dalam pertimbangannya, amar putusan MK tersebut didasarkan atas pertimbangan antara lain: 

(i) metode Omnibus Law yang digunakan belum menjadi metode yang pasti, baku dan standar atau belum diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku;

(ii) terdapat kesalahan teknis penulisan, rujukan atau kutipan dalam UU Cipta Kerja termasuk adanya perubahan penulisan substansi pasca persetujuan bersama DPR RI dan Presiden; dan 

(iii) perlu memberikan ruang partisipasi kepada masyarakat secara bermakna (meaningful participation) sehingga tercipta/terwujud partisipasi masyarakat secara sungguh-sungguh. 

Perlu dicatat bahwa MK dalam Putusan 91 PUU 2020 sama sekali belum memeriksa aspek materil/substansi UU Cipta Kerja karena pengujian yang dilakukan oleh MK dari aspek formil (Uji formil). Dengan kata lain, dari aspek material/substansi MK belum pernah menyatakan ketentuan-ketentuan dalam UU Cipta Kerja bersifat inskonstitusional. MK lebih melihat kepada cara, bukan substansi ketentuan.  

Pasca adanya Putusan MK 91 PUU 2020, Pemerintah melakukan langkah-langkah sebagai berikut.

Pertama, sebagai pemenuhan terhadap Putusan MK mengenai penggunaan metode Omnibus Law, Pemerintah bersama DPR RI telah mengeluarkan Undang-undang No. 13 Tahun 2022 tentang perubahan terhadap Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang antara lain telah memasukan Omnibus Law sebagai salah satu metode pembentukan/perubahan Undang-undang. 

Dengan kata lain, setelah dikeluarkannya UU  13/2022, penggunaan metode Omnibus Law merupakan metode yang sah, legal atau dikenal dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pengaturan metode Omnibus Law dalam UU 13/2022 tersebut juga telah dilakukan uji formil dalam Putusan MK No. 69/PUU-XX/2022 dan Putusan MK No. 82/PUU-XX/2022 dimana MK menolak permohonan uji formil terhadap UU 13/2022 tersebut. 

MK dalam Putusannya secara tegas menyatakan penerbitan UU No. 13/2022 (yang memasukan metode Omnibus Law) telah sesuai dengan perintah dalam Putusan MK  91 PUU 2020 yang menyatakan perlu segera dibentuk landasan hukum yang baku untuk menjadi pedoman dalam pembentukan UU melalui metode Omnibus Law. 

Kedua, terkait perintah MK untuk memperbaiki kesalahan penulisan/rujukan/kutipan dalam UU Cipta Kerja, Pemerintah menyatakan dalam Perpu Cipta Kerja telah dilakukan perbaikan atas kesalahan teknis penulisan termasuk perbaikan rujukan/kutipan guna memenuhi cara atau metode yang pasti, baku dan standar dalam pembentukan undang-undang. Dengan demikian perintah kedua dalam Putusan MK 91 PUU 2020 terkait dengan kesalahan teknis penulisan sudah diatasi/dipenuhi. 

Ketiga, terkait perlunya pemberian ruang partisipasi masyarakat secara bermakna (meaningful participation), Pemerintah sudah membentuk Satuan Tugas Percepatan Sosialisasi UU Cipta Kerja yang memiliki fungsi antara lain melakukan sosialisasi termasuk menyerap aspirasi kembali ke berbagai wilayah atau kalangan masyarakat.

Selain itu, sekalipun Putusan MK 91 PUU 2020 hanya menyangkut aspek formil, namun dalam mewujudkan meaningful participation, Pemerintah sudah mengkaji kembali beberapa substansi yang menjadi keberatan/masukan dari masyarakat antara lain mengenai ketenagakerjaan, penyederhanaan perizinan berusaha di sektor lingkungan terkait AMDAL, administrasi pemerintahan termasuk sertifikasi halal dll.

Oleh karena itu, dalam Perppu Cipta Kerja terdapat beberapa perubahan/penambahan substantif antara lain menyangkut:

(i) upah minimum (Pasal 88C, 88D, 88F dan Pasal 92), alih daya (outsourcing) dalam Pasal 64; 

(ii) substansi jaminan produk halal atau sertifikasi halal termasuk bagi UMK antara lain diatur dalam Pasal 4A, Pasal 33A, Pasal 33B, Pasal 42, Pasal 44, Pasal 50, Pasal 55A, dll; serta 

(iii) harmonisasi dan sinkronisasi dengan UU No. 7 Tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan dan Undang-undang No. 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. 

Berdasarkan penjelasan di atas, singkatnya Pemerintah menyatakan Perppu Cipta Kerja yang dikeluarkan telah memperhatikan Putusan MK 91 PUU 2020 termasuk pemenuhan meaningful participation sehingga tidak tepat apabila penerbitan Perppu dianggap bertentangan dengan Putusan MK 91 PUU 2020. Dalam pandangan Pemerintah, Perppu Cipta Kerja telah memenuhi dan telah sesuai dengan Putusan MK 91 PUU 2020 sehingga tidak ada alasan untuk menunggu-nunggu lagi apalagi Ketika situasi dan kondisi membutuhkan perlu adanya suatu tindakan.  

Mengapa Dalam Bentuk Perppu?

Pertama, Perppu pada dasarnya setingkat dengan undang-undang, karena apabila Perppu tersebut mendapatkan persetujuan dari DPR RI, Perppu secara otomatis akan menjadi undang-undang. Dengan demikian perdebatan mengenai apakah Perppu tersebut dapat menjadi undang-undang atau tidak tetap akan dan terbuka dilakukan di DPR secara konstitusional. 

Apabila perbaikan UU Cipta Kerja dilakukan melalui cara yang biasa tentunya akan menguras waktu dan energi di tengah potensi ekonomi yang memburuk dan tahun politik yang berkembang, disatu sisi dalam Putusan 91 PUU 2020 MK juga belum pernah menyatakan ketetuan UU Cipta Kerja secara substansi inkonstitusional. 

Kedua, Pemerintah melalui Siaran Pers Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian pada tanggal 30 Desember 2022 menyatakan alasan dikeluarkannya dalam bentuk Perppu karena terdapat kebutuhan yang mendesak dalam rangka mengantisipasi ancaman penurunan ekonomi global, resesi, peningkatan inflasi, termasuk ancaman stagflasi karena terdapat pelemahan pertumbuhan ekonomi yang bersamaan dengan kenaikan laju harga (fenomena stagflasi). Kebutuhan mendesak tersebut didasarkan atas data antara lain:

(i) Dalam Laporan the World Economic Outlook (WEO) Oktober 2022, International Monetary Fund (IMF) memangkas pertumbuhan globalnya menjadi 3,2% pada tahun 2022 dari sebelumnya diangka 3,6% pada WEO, April 2022; 

(ii) kondisi perekonomian dunia diproyeksikan akan memburuk pada tahun 2023, turun pada level 2,7% jauh dibawah angka 4,9% yang dilaporkan WEO sebelumnya pada Oktober 2021. Konflik Rusia dan Ukraina yang masih berlangsung menyebabkan berbagai negara menghadapi krisis pangan, energi, keuangan dan perubahan iklim sehingga potensi krisis yang berkelanjutan terlihat nyata. 

Secara lebih spesifik, pertumbuhan ekonomi Indonesia yang tadinya diproyeksikan IMF pada kisaran 6% tahun 2022 (WEO, Oktober 2022) telah dipangkas turun cukup signifikan. 

Survey Bloomberg dan Laporan IMF Bank Dunia dan Asian Development Bank melihat pertumbuhan ekonomi Indonesia hanya pada kisaran 5,1% - 5,3% untuk tahun 2022, dan turun pada level 5,0% pada tahun 2023. Pada saat yang bersamaan tekanan inflasi juga semakin meningkat. 

Singkatnya, berbagai kondisi saat ini berpotensi mendorong risiko prospek pertumbuhan ekonomi Indonesia menjadi lebih lemah dan inflasi yang lebih tinggi serta fenomena stagflasi. Oleh karena itu, kondisi yang luar biasa ini perlu dihadapi dengan cara-cara yang luar biasa pula dalam rangka mengantisipasi potensi buruk yang bisa terjadi. 

Selain itu, pasca adanya UU Cipta Kerja, terdapat banyak perusahaan yang berinvestasi berdasarkan UU Cipta Kerja atau sebagian perusahaan belum berinvestasi karena menunggu kepastian UU Cipta Kerja Pasca Putusan MK 91 PUU 2020. Dalam konteks ini, penerbitan Perpu Cipta Kerja dapat dianggap sebagai jawaban kepada para investor agar terdapat kepastian hukum untuk melakukan atau melanjutkan investasinya pasca adanya Perpu Cipta Kerja sekalipun nantinya menunggu persetujuan dari DPR RI.

Parameter Kegentingan yang Memaksa

Dslam kondisi terdapat kegentingan yang memaksa, UUD 1945 memberikan kewenangan kepada Presiden untuk mengeluarkan Perpup.

Dalam Putusan MK No. 13/PUU-VII/2009 MK sendiri sudah menetapkan parameter kegentingan yang memaksa dalam rangka penetapan Perppu, yaitu:

(i) adanya kebutuhan yang mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang;

(ii) Undang-undang yang dibutuhkan belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum atau tidak memadainya undang-undang yang ada saat ini; 

(iii) terjadinya kondisi kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat UU sesuai prosedur biasa yang memerlukan waktu yang lama. 

Dalam pandangan Pemerintah, parameter terdapat kegentingan yang memaksa dalam Putusan MK 13 PUU 2009 tersebut juga telah dipenuhi sebagai syarat untuk dikeluarkannya Perppu Cipta Kerja, dengan pertimbangan terdapat kebutuhan yang sangat mendesak untuk mengantisipasi dampak penurunan ekonomi global maupun nasional yang memburuk pada tahun 2023.

Apabila perubahan peraturan tersebut ditempuh melalui jalur biasa tentunya akan memakan waktu yang lama dan dapat menimbulkan ketidakpastian hukum terhadap investor, sedangkan berdasarkan penjelasan sebelumnya semua aspek formil yang jadi pertimbangan dalam Putusan MK 91 PUU 2020 sudah dipenuhi. 

Singkatnya, dengan fakta Putusan MK 91 PUU 2020 hanya menyangkut aspek formil, maka tidak ada alasan untuk menunda-nunda penerbitan Perpu Cipta Kerja disaat terdapat ancaman penurunan ekonomi global dan nasional yang memburuk pada tahun 2023. 

Fakta lainnya juga menunjukan berdasarkan laporan analisis World Bank pada publikasi Indonesia Economic Prospect (IEP) Desember 2022, reformasi structural melalui UU Cipta Kerja telah berdampak positif terhadap peningkatan Penanaman Modal Asing (PMA) di Indonesia dibandingkan kondisi sebelum adanya UU Cipta Kerja. Total realisasi PMA meningkat rata-rata sebesar 29,4% pada lima triwulan setelah diterbitkannya UU Cipta Kerja.

Lebih lanjut, reformasi structural melalui UU Cipta Kerja juga mampu menurunkan hambatan perdagangan dan investasi di Indonesia. OECD dalam publikasi “Product Market Regulation in Indonesia: An International Comparison yang diterbitkan pada 12 Desember 2022 menyebutkan bahwa berdasarkan hasil identifikasi awal implementasi UU Cipta Kerja dapat mengurangi hambatan untuk FDI lebih dari sepertiga dan mengurangi hambatan perdagangan dan investasi hampir 10% pada tahun 2021. 

Berdasarkan data di atas dapat dipahami apabila setelah dipenuhinya aspek formil dalam Putusan MK 91 PUU 2020 dan melihat potensi ancaman penurunan ekonomi global maupun nasional, serta disisi lain terdapat fakta adanya dampak positif setelah diterbitkannya UU Cipta Kerja, maka tidak ada keraguan bagi Pemerintah untuk menerbitkan Perpu Cipta Kerja. 

Tentu saja dapat dipahami apabila masih terdapat pihak yang keberatan pada sector tertentu seperti ketenagakerjaan mengenai substansi Perppu Cipta Kerja dan secara sectoral dapat menempuh upaya hukum melalui uji materil kepada Mahkamah Konstitusi atau mendorong legislative review kembali secara sektoral.

Namun demikian, sepertinya kurang tepat apabila kita terus memperdebatkan bentuk (buka substansi) disaat ada potensi penurunan ekonomi global dan nasional yang harus diantisipasi, bukan dibiarkan terjadi.

Tidak tepat pula apabila penerbitan Perppu Cipta Kerja yang sifatnya lintas sectoral terhalangi karena sektor tertentu yang masih diperdebatkan disaat sector lainnya justru banyak mendapatkan manfaat dari adanya UU/Perppu Cipta Kerja seperti pengembangan UMKM, kemudahan dalam perizinan dan lainnya. 
 

Penulis: Asep Ridwan, SH., MH., Partner/Advokat pada Kantor hukum Assegaf Hamzah & Partners, Ketua Umum Indonesian Competition Lawyers Association (ICLA). 
*Pendapat ini merupakan pendapat pribadi, tidak mewakili Lembaga/institusi.